Structurele risico's

Risicobedrag € 1.800.000

Nadere omschrijving risico:

Al enige jaren onderzoekt het Rijk een nieuwe wijze voor de verdeling van het Gemeentefonds. De minister van Binnenlandse Zaken meldt in een brief aan de Tweede Kamer dat met die herijking wordt gestreefd naar een globale verdeling, die aansluit bij de verschillen in kosten van gemeenten en bij de verschillen in inkomsten die gemeenten zelf genereren. Even zo lang staat de herverdeling van het Gemeentefonds als 'niet te kwantificeren' risico in de begroting opgenomen.

Er is onderscheid te maken in drie grote wijzigingen.

Ten eerste de wijziging van de maatstaven voor het reguliere deel van het gemeentefonds. Op basis van de cijfers 2017 zijn diepgaande analyses gemaakt en is een voorstel neergelegd in een rapport.

De tweede wijziging betreft de verdeling van het gemeentefonds voor de kosten binnen het sociaal domein. Bijstandsverlening telt hier niet bij mee, daar ontvangen we een specifieke doeluitkering voor (BUIG). Ook hiervoor is aan de hand van een uitgebreide analyse op de cijfers 2017 een voorstel neergelegd.

De derde wijziging betreft de verrekening van de eigen inkomsten van de gemeente. Dit betreft vooral de verrekening van de potentiële belastingopbrengsten van een gemeente.

De drie wijzigingen leveren een financieel effect op. De berekeningen worden op macro-economisch niveau uitgevoerd. De effecten per gemeente kunnen hierdoor onderling behoorlijk afwijken. Als vangnet is daarom een maximaal effect berekend. De herverdeling van het fonds mag per jaar niet meer dan € 15 per inwoner nadelig verschil opleveren.

De eerste uitkomsten van het onderzoek hebben al veel ophef veroorzaakt bij een groep nadeelgemeenten uit Groningen en Friesland. Dit heeft ertoe geleid dat de invoering van de herverdeling een jaar is doorgeschoven naar 2023. Bovendien waren de eerste berekeningen gebaseerd op de cijfers uit 2017. Dezelfde berekening is ook gemaakt op basis van de cijfers 2021.

Op 12 augustus 2021 hebben de fondsbeheerders de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geïnformeerd over de uitkomsten van de actualisatie van het voorstel voor de nieuwe verdeling van de middelen in het gemeentefonds. Het belangrijkste doel van de actualisatie is om te bezien of het voorstel voor het nieuwe verdeelmodel de ontwikkeling over de tijd goed volgt. De actualisatie geeft geen aanleiding om het voorgestelde verdeelvoorstel voor de verdeling van de middelen in het gemeentefonds te herzien.

De uitkomsten van deze actualisatie betreffen nog steeds voorlopig verwachte effecten. Na definitieve besluitvorming over de invoering van het verdeelvoorstel zal met de dan bekende gegevens nog een actualisatie plaatsvinden naar 1 januari 2023, dat is het beoogde moment van invoering van de nieuwe verdeling. Deze laatste actualisatieslag zal inzicht geven in de definitieve herverdeeleffecten voor gemeenten.

Uit het nu voorliggende voorstel heeft Diemen een nadelig effect van € 62 per inwoner (grofweg € 1,8 miljoen structureel nadelig effect). De nieuwe verdeling wordt stap voor stap ingevoerd, zodat gemeenten voldoende tijd hebben om zich aan de nieuwe financiële situatie aan te passen. Gezien de ontwikkelingen in de gemeentelijke financiën, kiezen de fondsbeheerders ervoor de herverdeeleffecten te maximeren op € 60 per inwoner over een periode van vier jaar, oftewel € 15 per inwoner per jaar. Dit geldt zowel voor gemeenten met een negatief herverdeeleffect als voor gemeenten met een positief herverdeeleffect. Zoals het nu uitziet zal Diemen in de periode 2023 tot en met 2027 structureel jaarlijks € 4,5 ton minder Rijksmiddelen ontvangen. Dit zal de komende jaren grote invloed hebben op ons voorzieningen- en ambitiesniveau.

Tenslotte nog een belangrijk aandachtspunt. De herverdeling van het gemeentefonds gaat uit van een onveranderde grootte van het Gemeentefonds. Wanneer het Rijk besluit tot een toevoeging of juist bezuiniging van het fonds heeft dat ook nog effect. Deze effecten zijn bij de herverdelingsberekeningen niet mee genomen.

Beheersmaatregelen:

We houden nauwlettend de ontwikkelingen op het gebied van de herijking bij door deel te nemen aan bijeenkomsten van het Ministerie en de VNG. De beïnvloeding is beperkt omdat dergelijke besluiten vooral op macro-niveau worden afgewogen. Desalniettemin hebben de portefeuillehouders financiën van de DUO-gemeenten (allemaal nadeelgemeente) actie ondernomen en een brief naar de Fondsbeheerder geschreven.

Deze financiële 'donkere wolk' heeft grote impact op ons financieel meerjarenperspectief en zal invloed hebben op het ambitieniveau van vooral de nieuwe gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders.

Risicobedrag € 960.000

Nadere omschrijving risico:

De structurele kostenoverschrijding bij de gemeente Diemen op het terrein van specialistische jeugdhulp is voor een groot deel te verklaren door de volgende oorzaken:

de landelijke bezuinigingen op jeugdhulp,
een toename van het aantal cliënten (onder andere door het achterblijven van uitstroom en meer instroom),
een toename van de complexiteit van de problematiek bij jeugdigen (bijvoorbeeld vechtscheidingen),
langere duur van trajecten,
hogere kosten van trajecten,
een toename van het aantal jeugdigen dat voorheen binnen de Wet Langdurige Zorg, Wet maatschappelijke ondersteuning of Kinderopvang werd geholpen
en een toename van het aantal jeugdigen in Diemen.

Landelijke ontwikkelingen

Naar aanleiding van de landelijke tekorten heeft adviesbureau AEF in opdracht van enkele ministeries een onderzoek uitgevoerd naar de aard en omvang van de tekorten binnen specialistische jeugdhulp. Uit dit onderzoek ‘Stelsel in groei’ blijkt dat gemeenten in 2019 € 1,6 tot € 1,8 miljard meer uitgegeven aan jeugdzorg dan ze daarvoor van het Rijk kregen. Belangrijke oorzaken die worden genoemd zijn: achterblijvende uitstroom, hogere kosten per jongere en langere duur van trajecten. Het betreft hier macro-economische berekeningen en er wordt geen rekening gehouden hoe individuele gemeenten al dan niet al extra middelen voor de jeugdzorgkosten beschikbaar hebben gesteld. In de afgelopen jaren heeft Diemen op basis van de werkelijke realisatiecijfers al meer dan € 3 miljoen extra middelen beschikbaar gesteld.

Het Rijk verwachtte kostenbesparing met de transitie van de Jeugdwet. Gemeenten zouden door dichter bij de inwoner de jeugdhulp te organiseren efficiënter ondersteuning kunnen verlenen. De decentralisatie ging daarom ook gepaard met 15% bezuiniging. Echter, de wet bevat prikkels die juist tot kostenverhoging leiden, zo blijkt uit het onderzoek. Zo kan een van de pijlers ‘doen wat nodig is’ leiden tot langere en duurdere trajecten. De stevige inzet die de wet vraagt op ‘er eerder bij zijn’ en meer ruimte voor professionals leidt eveneens niet tot kostenbesparing. Ook blijkt investeren in preventie niet tot minder kosten binnen specialistische jeugdhulp te leiden. En tot slot leidt integraal werken tot passender zorg, maar lang niet altijd tot een kostenbesparing, en zeker niet binnen de Jeugdwet.

Naar aanleiding van de landelijke tekorten heeft het kabinet de incidentele tegemoetkoming voor de periode 2019 tot en met 2021 verlengd door eenmalig aanvullend € 300 miljoen beschikbaar te stellen voor het jaar 2022, zo is besloten in de Septembercirculaire van 2020. Dit betekent voor Diemen een extra uitkering in 2022 van € 420.000. In de meerjarenbegroting van de gemeente Diemen is rekening gehouden met deze structurele extra middelen vanuit het Rijk.

Voor 2021 heeft het Rijk bekend gemaakt incidenteel € 613 miljoen beschikbaar te stellen aan gemeenten voor het oplossen van de acute problematiek in de jeugdzorg. Dit bedrag komt bovenop de € 300 miljoen extra middelen. Het kabinet stelt op basis van het AEF rapport (€ 1,6 - € 1,8 miljard tekort gemeenten) en een arbitragezaak voor 2022 € 1,314 miljard extra beschikbaar aan gemeenten ter compensatie van de tekorten in de jeugdzorg. Dat komt bovenop de eerder toegezegde € 300 miljoen voor dat jaar. Voor 2023 zijn vooralsnog geen harde toezeggingen gedaan. Voor de gemeente Diemen betekent dit een incidentele extra uitkering van € 1.850.000 voor 2022.

Gemeenten committeren zich daarbij aan de invulling van een set aan maatregelen die in 2022 een besparing van € 214 miljoen moeten opleveren, zoals het breder invoeren van een praktijkondersteuner jeugd-ggz bij de huisarts, het beperken van verwijzingen en het versterken van de bestaanszekerheid. Tevens moeten gemeenten zich inzetten voor meer maatregelen. Hiervoor is voor 2022 nog geen budgettaire opbrengst aan gekoppeld, maar voor 2023 en verder wel. Het gaat om maatregelen zoals het vereenvoudigen van de jeugdbeschermingsketen, het voorkomen en verkorten van residentiele zorg en het inperken van lichte zorgvormen.

Beheersmaatregelen

Het onderzoek van AEF heeft ook een aantal beheersmaatregelen op een rij gezet. Beheersmaatregelen die worden genoemd zijn: praktijkondersteuners bij huisartsen, tijdige doorstroming naar de WLZ, het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband naar kinderopvang of buitenschoolse opvang, hulpverlening bieden door lokale teams, een duidelijker afbakening tussen de jeugdhulp en onderwijs en een inkomensafhankelijke bijdrage. In Diemen brengen we een groot deel van deze maatregelen al in de praktijk, zoals de praktijkondersteuners, inzet op doorstroming naar WLZ en een duidelijke afbakening tussen jeugdhulp en onderwijs.

Sinds 2018 zijn er regionaal en lokaal verschillende maatregelen ontwikkeld om de financiële beheersbaarheid verder te borgen. Deze getroffen maatregelen worden hieronder toegelicht.

Maatregelen gericht op verwijzen, tarieven en administratie

Er wordt strikter gestuurd op verwijzingen en het handhaven van administratieve termijnen om nabetalingen te voorkomen. Ook zijn er tariefafspraken gemaakt die beter aansluiten bij de werkelijke kosten. Deze maatregelen zorgen voor een actueler beeld van de financiële situatie, maar sorteert beperkt financieel effect.

Contractmanagement

Om meer grip en inzicht te krijgen op de uitvoering van de contracten, de kwaliteit van de geleverde producten, financiële uitnutting en trends (voortkomend uit gecontracteerde ondersteuning) is een contractmanager Jeugd per oktober 2020 aangesteld voor DUO-gemeenten.

Nieuwe inkoop per 2022

De gemeenten Amsterdam en de DUO-gemeenten hebben gekozen voor een wijziging van het stelsel voor de hoog specialistische jeugdhulp per 2022 (per 2021 voor de gemeente Amsterdam), die tot betere garanties voor een financieel beheersbaar, werkend stelsel moet leiden.

De voorgenomen wijziging in de manier van bekostigen, namelijk een taakgerichte bekostiging, draagt zo veel mogelijk bij aan de beheersbaarheid van kosten en het voorkomen van overschrijding. Zo zijn de inkomsten voorspelbaar, wat het beter mogelijk maakt om te investeren in de transformatie van het sociaal domein, en de facturatie blijft achterwege, dus minder kans op fouten, nabetalingen en minder administratieve handelingen.

Normbudgetten

Sinds 2019 werkt de gemeente Diemen met normbudgetten bij hoogspecialistische jeugdhulpaanbieders. Aanbieders mogen dit budget niet overschrijden. Er kunnen wel aanvullende maatregelen worden gesteld. Zo heeft het college op besloten om tot 1 januari 2021 over te gaan tot gereguleerde instroom bij een aantal aanbieders die aan hun normbudget zitten, om zo verdere overschrijding van het budget te beperken. Gereguleerde instroom geeft ruimte om zorg voor de meest kwetsbare gezinnen doorgang te geven en maatwerk te bieden.

Programma ‘grip en controle sociaal domein’

De financiële beheersbaarheid op het terrein van jeugdhulp wordt als onderdeel gezien van een groter programma over financiële beheersbaarheid van het sociaal domein breed waar momenteel binnen de gemeente Diemen aan gewerkt wordt. Het programma bestaat uit vier pijlers: 1) grip door data, 2) sturing op inhoudelijke scenario’s, 3) kostenbewustzijn vergroten en 4) leren en ontdekken.

Risico’s

Ondanks de getroffen maatregelen blijven de uitgaven specialistische jeugdhulp een financieel risico vormen, mede als gevolg van de open einde regeling, een stijging in de aantallen jeugdigen en de almaar toenemende complexe problematiek. Sinds 2018 ziet de gemeente Diemen de kosten voor de jeugdhulp stijgen. Daarbij vormen de brede wettelijke taken en de verwijzers die niet onder onze aansturing functioneren complicerende factoren.

Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat door de aanhoudende periode van maatregelen naar aanleiding van corona er extra hulpvragen leven bij de inwoners van Diemen. Tevens is het mogelijk dat door het uitstel van de huidige hulp zwaardere vormen van hulp nodig zijn. Het Rijk heeft in de Septembercirculaire 2020 bekend gemaakt gemeenten onder andere voor de Meerkosten en uitstelzorg te compenseren. Onduidelijk is of deze compensatie voldoende is.

Vanaf januari 2022 zal ook het stelsel voor de (hoog) specialistische jeugdhulp wijzigen, en daarmee ook de bekostigingssystematiek. Er wordt een taakgericht stelsel ingericht met lumpsum financiering. Er bestaat een risico dat het afsluiten of overzetten van trajecten tot incidentele kosten in 2022 zal leiden. Het AEF rapport ‘Stelsel in groei’ gaat onder meer specifiek in op de voorwaarden voor het invoeren van een taakgerichte bekostiging. Zij geven aan dat het belangrijk is dat gemeenten de aanbieders voldoende tijd en financiële ruimte geven om te komen tot een goede werkwijze. Deze werkwijze is een grote transformatie, waar in de opstartfase in geïnvesteerd moet worden. Kernpartners van het nieuwe stelsel zouden bijvoorbeeld kunnen investeren in gebiedsgericht werken. Tevens is er voldoende budget in de lumpsum nodig. Een taakgerichte bekostiging werkt alleen als het budget past bij de vraag van de populatie.

In de Kadernota 2022 is beschreven dat door de aanscherping van bestaande beheersmaatregelen, de invoering van nieuwe beheersmaatregelen en de nieuwe inkoop per 2022 een beperking van de overschrijding vanaf 2023 zou moeten optreden. Er wordt uitgegaan van een daling van kosten per jaar vanaf 2023 met € 200.000, oplopend tot € 400.000 in 2024 op het onderdeel complexe zorgkosten. Gezien de stijging van de kosten binnen specialistische jeugdhulp in 2020 en de risicofactoren hierboven beschreven zien we het realiseren van deze daling in 2022 als een risico.

Transformatie

In een eerste evaluatie van de Jeugdwet in 2018 is geconcludeerd dat de transformatiedoelen grotendeels nog vorm moesten krijgen. Er waren voorbeelden waarbij stappen gezet werden in de richting van de transformatiedoelen, maar de oorspronkelijke doelstellingen waren zeker nog niet behaald. Middels het actieprogramma Zorg voor de Jeugd dat loopt tot en met 2021 werken gemeenten verder aan de transformatieopgaven. Hiervoor ontvangen de Amstelland gemeenten van 2019-2021 twee miljoen euro per jaar van het Rijk. De DUO-gemeenten hebben een kwartiermaker aangesteld om projecten vanuit het programma ook in onze gemeenten te implementeren. Echter, ook na afloop van het actieprogramma Zorg voor de Jeugd is het noodzakelijk in de transformatie te blijven investeren en staan nog veel transformatieopgaven te wachten. Het aandeel (Diemen vormt 3% van de Amstelland gemeenten) wat de gemeente Diemen vervolgens zelf zou moeten investeren bedraagt € 60.000.

Financieel effect

Er bestaat een aanzienlijke kans dat door de stijgende lijn van de kosten sinds 2018 (door een toename van jeugdigen en complexiteit van de problematiek) en mogelijke corona-effecten er in 2022 meer nodig is om het voorzieningenniveau op peil te houden.

Het voortzetten van investeringen in de transformatieopgaven in 2022 vraagt € 60.000. Daarbij is het noodzakelijk bij het invoeren van het nieuwe jeugdhulpstelsel per 2022 te investeren in de nieuwe werkwijze en te zorgen voor een passende lumpsum. We schatten de kosten hiervoor in op € 300.000. De wetswijziging woonplaatsbeginsel kan tevens extra kosten met zich mee brengen, vermoedelijk zo’n € 200.000.

Aangezien de inkomsten van het Rijk nog niet formeel zijn bekrachtigd en een gefundeerde analyse en onderbouwing van de budgetten ontbreekt zijn in 2022 nog geen budgetverhogingen doorgevoerd. Verwachting is dat er meer duidelijkheid komt in de Septembercirculaire. Deels is dit ook afhankelijk van de kabinetsonderhandelingen.

Bovendien is het nog onduidelijk welk deel van het budget structureel en welk deel incidenteel is. Mede door de inzet van het programma 'Grip en controle op het sociaal domein' moet hier meer duidelijkheid in komen. Op basis van gedegen onderbouwingen kan onderscheid gemaakt worden in structurele en incidentele kosten. Streven is de kosten beter te kunnen prognosticeren en daardoor beter beheersbaar te maken. Idealiter levert het programma ook de mogelijkheid tot sturing en het voorleggen van bestuurlijke keuzemogelijkheden.

Uiteraard blijven we de budget monitoren en rapporteren wij u in de P&C-documenten.

Risicobedrag € 900.000

Nadere omschrijving risico:

In de begroting worden de uren van de ambtelijke organiatie toegerekend naar de producten waarvoor ze werken. Zo ook naar de werkzaamheden voor grondexploitaties en grote investeringen. Met name de toerekening van uren naar investeringen is nieuw in deze begroting.

De kosten als gevolg van deze urentoerekening worden meegenomen bij de ramingen van de grondexploitaties en de investeringsbudgetten. Wanneer er geen grondexploitaties meer zijn en de grote investeringen zijn gerealiseerd verdwijnt de behoefte aan deze uren terwijl de desbetreffende medewerkers nog steeds in dienst zijn. Dit brengt een risico met zich mee.

Beheersmaatregelen:

Dit risico doet zich natuurlijk al langer voor maar op enig moment komt aan de groei en investeringsmogelijkheden van Diemen een eind. De directie / het management heeft uiteraard oog voor dit risico en kan voortijdig anticperen.

Risicobedrag € 600.000

Nadere omschrijving risico:

Via de Gebundelde uitkering (BUIG) verstrekt de gemeente een uitkering aan burgers om in het levensonderhoud te voorzien. Het macro budget voor deze uitkering wordt vastgesteld door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en via verdeelstaven jaarlijks in september van het desbetreffende uitvoeringsjaar toegewezen aan gemeenten. Gemeenten die geld overhouden mogen dit houden. Er is geen terugbetaalverplichting. Gemeenten kunnen ook geld tekort komen indien de uitkering van het rijk onvoldoende is om de bijstandslasten te dekken. Bij een omvangrijk tekort kan een verzoek worden gedaan voor een aanvullend budget, de zogenaamde "vangnetuitkering".

Door de coronacrisis heeft het Rijk extra middelen ingezet voor inkomensondersteuning. Deze wijze van compensatie zal op enig moment ophouden. Het is dan afwachten in hoeverre dat tot een toestroom van het aantal bijstandsverleningen door de gemeente gaat leiden. Belangrijke factor daarbij is het tempo van het herstel van de economie. Deze situatie kan de kans op het voordoen van dit risisco vergroten. Omdat bijstandsverlening een "open-einde regeling" is, brengt dit altijd een risico met zich mee.

Beheersmaatregelen:

Door de poortwachtersfunctie goed in te zetten kan de instroom in de bijstand deels worden voorkomen. Daarnaast kan door een actief re-integratiebeleid te hanteren de uitstroom uit de bijstand worden bevorderd. De gemeente kan, bij een omvangrijk tekort, onder voorwaarden in aanmerking komen voor een aanvullend budget, de zogenaamde "vangnetuitkering". De belangrijkste financiële voorwaarde waaraan moet worden voldaan is dat het tekort meer bedraagt dan 7,5%. Voor het meerdere kan een aanvullende uitkering worden gevraagd.

Risicobedrag € 250.000

Nadere omschrijving risico:

Op basis van de leerlingenprognoses is een aanzienlijke toename van het aantal leerlingen in het basisonderwijs verwacht. Deze toename in het aantal leerlingen hangt samen met de bevolkingsgroei van Diemen. Uitgaande van de gegevens in de prognose lijkt de huidige leerlingencapaciteit van de scholen in Diemen niet voldoende om deze groei op te vangen. Ondanks de maatregelen als gevolg van Covid en de noodopvang op de scholen is in 2020 een onderzoek uitgevoerd door M3V en het Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor Diemen geactualiseerd. Een lange termijn visie op onderwijshuisvesting in Diemen wordt in 2021 voorbereid in gezamenlijkheid met de schoolbesturen.

Beheersmaatregelen:

De actualisering IHP betekent uitbreiding van de onderwijscapaciteit. Door het opschalen van de capaciteit van de nieuwe Brede School in Holland Park, de tijdelijke huisvesting bij Brede School De Kersenboom in Plantage de Sniep en door de onderwijscapaciteit op de huidige locatie van het Atelier te behouden is extra ruimte gecreëerd. De prognose zal uitwijzen of dit afdoende is. Zo niet, dan zijn er extra investeringen nodig voor onderwijshuisvesting.